코로나19 장기화 충격 취약노동계층에 집중

고용유지지원 지속 및 취약계층별 맞춤형 지원방안 필요

일상적 사회안전망 강화하는 장기적 시각의 정책 마련해야

위기대응에서 나아가 양질의 일자리 창출 및 질 제고 필요

2020년 초 시작된 코로나19 위기는 과거의 모든 위기를 통해 확인되듯이 임시․일용직, 비정규직, 중소규모사업장 및 대면산업 등 위기에 취약한 산업종사 노동자, 여성, 청년 등 취약노동자들에게 가장 먼저, 그리고 가장 큰 부정적 영향을 미쳤다. 이들 대다수가 고용보험 등 사회안전망의 사각지대에 있는 상황에서, 고용 및 소득 위기가 이들 취약노동계층에게 집중되어 더 큰 피해를 받고 있다.

이에 따라 노동시장 격차와 불평등이 심화되는 K자 양극화가 고착화될 것으로 우려되고 있다. 향후 경제가 과거보다 완만하게 성장할 것으로 예상되는데다, 2020년에 이어 지속되고 있는 코로나19의 장기화는 산업생태계와 노동시장에 구조적인 변화를 초래할 수 있고, 이는 고용회복을 제약할 수 있다고 예측되고 있다. 따라서 긴급한 위기대응에서 나아가 중장기적으로 노동시장 양극화 및 고용회복 제약 요인들이 구조적 문제로 고착되지 않도록 선제적이고 적극적인 정책 대응을 필요로 한다.

한국노총중앙연구원 황선자 부원장은 임찬영 워크인조직혁신연구소 연구위원, 김난주 한국여성정책연구원 부연구위원과 공동으로 ‘코로나19 위기와 노동시장 충격-취약노동계층에 미친 영향과 정책과제를 중심으로’ 연구를 진행했으며, 해당 연구결과를 바탕으로 10월 6일 수요일 오후 3시 한국노총 6층 대회의실에서 ‘코로나19 충격이 취약노동계층에 미친 영향과 정책과제’ 정책토론회를 진행했다.

본 연구에서는 취약노동계층을 인적 속성(성별, 연령계층별)과 일자리 속성(종사상 지위, 근로형태별, 기업규모별, 산업별)에 따라 분류하고, 코로나19 충격이 고용규모, 임금수준․상대적 임금격차․저임금노동자 규모 및 비중, 노동실태와 사회보험 및 근로복지 수혜, 노동조합 조합원 수 및 가입비율 등에 미친 영향을 비교 분석하고, 이에 기초하여 시사점과 정책과제를 도출했다. 이를 위한 통계자료로 주로 통계청의 「경제활동인구조사」 연간자료와 「경제활동인구조사 근로형태별부가조사」를 사용했다.

황선자 한국노총중앙연구원 부원장은 코로나19 전후(2019년과 2020년) 8월 기준 종사상지위 및 고용형태별로 비교분석하였다. 분석결과 주요 특징은 다음과 같다.

• 2020년 8월 기준 임금노동자가 감소했는데, 상용직은 증가한 반면 임시직‧일용직은 감소했고, 정규직보다 비정규직의 감소율이 높았다. 그리고 비정규직 내에서 파견․용역․특수형태근로 종사자를 중심으로 고용이 감소했다. 또한 이들 가운데 고용안정성 있는 노동자의 비중이 하락했다.

• 임시직․일용직과 비정규직에서 고용이 증가한 부분도 양질의 일자리가 아님을 확인할 수 있다. 비정규직의 증가는 일일근로 종사자, 기간제 및 시간제를 중심으로 증가했다. 이들의 사회보험 가입률(국민연금‧건강보험‧고용보험)을 살펴보면, 일일근로 0.4~6.5%, 기간제 53.8~69.8%, 시간제 20.5~28.9%로 매우 낮은 수준이다.

• 코로나19 이전과 비교하여 상용직/정규직의 임금이 증가한 반면 임시직‧일용직/비정규직의 임금이 감소하거나 상용직/정규직의 임금상승폭이 임시직‧일용직/비정규직보다 훨씬 높음에 따라 상용직과 임시직‧일용직 간, 정규직과 비정규직간 임금격차가 확대되었고, 저임금노동자가 증가했다. 이와 함께 노동복지 수혜율의 하락과 상용직과 임시직․일용직간, 정규직과 비정규직 간 근로복지 수혜율의 격차는 이들 간 임금격차를 더욱 확대시키고 있다.

• 현 직장에서 사회보험 가입률(국민연금‧건강보험‧고용보험)을 살펴보면, 상용직은 84.7%~98.0%, 정규직은 79.9%~92.6%에 이르는데 비해, 임시직은 22.3%~30.9%, 일용직은 0.4%~5.7%, 비정규직은 37.8%~49.0%에 불과한 것으로 나타났다. 그리고 임시직․일용직의 경우 고용보험 가입률이 증가한데 비해, 국민연금과 건강보험 가입률은 감소했고, 비정규직에서 국민연금 가입률이 감소했다.

• 임시직․일용직과 비정규직에게 고용 및 임금 충격이 더 크게 나타남에도 불구하고 노동시장에서 이들의 고용 및 임금을 보호하고 교섭력을 강화시킬 수 있는 노동조합 가입률이 매우 낮고, 조합원 수가 감소하였다. 노조조직률이 상용직은 17.0%, 정규직은 17.6%인데 비해, 임시직이 0.8%, 일용직이 0.1%, 비정규직이 3.0%에 불과하다. 전체 조합원 중 상용직이 98.5%(251만 3천명), 정규직이 91.2%(229만 1천명)를 차지하고, 임시직은 0.4%(3만 5천명), 일용직은 0.1%(2천명), 8.8%(22만 1천명)에 불과하다. 상용직이나 일용직보다 임시직에서 조합원 감소규모가 가장 컸고, 비정규직의 감소율이 더 컸다.

• 불안정 노동계층에 집중된 고용 및 임금 충격과 낮은 근로복지 수혜율, 그리고 종사 지위에 따른 임금격차 심화, 이들의 낮은 사회보험 가입률은 코로나19 확산의 부정적 영향이 집중된 임시직과 일용직, 비정규직 등 취약노동계층을 중심으로 이들의 고용과 소득 보호에 중점을 둔 위기 대응 필요성과 이들 대상 세밀한 지원 정책이 추진되어야 함을 시사한다.

코로나19가 장기화되고 있고, 종식되더라도 경제적 파장은 더 오래 지속될 것으로 예상되는 만큼 기존 일자리가 최대한 유지될 수 있도록 적극적인 재정정책 기조를 지속함으로써, 사용자가 노동자를 해고하거나 휴‧폐업하지 않도록 하는 지속적인 고용유지 정책으로 고용시장 충격 완화에 주력해야 한다.

이와 함께 피해 취약기업 및 취약노동계층에 대한 대상별 특화 지원방안을 마련해야 할 것이다. 나아가 긴급한 위기대응에서 중장기적으로 한국 노동시장의 구조적 문제와 이에 기인한 불평등 및 격차를 해소하고 산업구조 변화를 통한 일자리 창출 및 고용의 질을 제고하는 장기적 시각이 필요하다.

• 이에 기초하여 주요 정책과제를 다음과 같이 제시하고 있다.

• 임시‧일용직, 비정규직 등 다양한 노동형태를 포괄하는 좀더 확대된 고용유지 방안이 설계되어야 한다. 위기시 간접고용 노동자의 고용유지를 위해 간접고용 사업장이나 사업주에 대한 별도의 신청 요건을 설정하거나 사용사업주의 신청을 허용해야 할 것이다. 위기 시 고용보험 미가입자나 실질적 적용이 불가한 취약노동자의 소득과 고용안정을 위한 조치가 필요한데, 코로나19가 확대되면서 특별고용안정대책으로 실시한 긴급고용안정지원금의 지원 수준과 기간을 고용유지지원금 수준으로 제도화할 필요가 있다. 고용 위기 시 비자발적 휴업 상태에 있는 특수고용직 및 프리랜서, 플랫폼노동 종사자 등 노동시장 취약계층이 고용유지지원금에 준하는 소득과 고용안정 혜택을 누릴 수 있도록 대상 범위를 확대해야 할 것이다.

• 정부는 강력하고 회복력이 빠르며 포용적인 경제위기 극복을 지원하기 위해 고용창출 및 양질의 일자리 촉진 정책을 지속적으로 추진해야 한다. 이를 위해 첫째, 일자리 창출을 위해 공공 일자리 창출 및 인프라 개발, 친환경 부문 및 돌봄경제 등 주요 영역에 대한 공공투자 강화 등의 적극적인 정부정책이 요구된다.

둘째, 정부는 권리와 적정임금 및 노동조건이 보장되는 양질의 일자리를 창출해야 한다. 기업에 대한 각종 지원과 공공조달을 활용하여 일자리 창출 및 일자리의 질 개선을 촉진해야 한다. 정부는 기업에 대한 각종 지원시 사용자에게 정리해고 회피 또는 제한, 기업 내 순일자리 창출(net job creation) 확보, 적정임금과 노동조건(정규 노동시간 포함)으로 노동자 고용, 장기 및(또는) 무기계약 보장 등의 지원조건을 부과할 수 있다. 정부는 조달전략을 통해 일자리 및 양질의 노동을 촉진할 수 있는데, 공공조달 시 지역 공급업체, 제조업체, 서비스 제공업체에게 그들이 제공하는 일자리의 질에 대한 명확한 조건을 설정할 수 있다. 또한 조달전략을 통해 노동시장에서 취약계층이나 대표성이 낮은 집단을 고용하라는 조건을 포함시킬 수 있다.

셋째, 셋째, 플랫폼 사업 등 비표준적 노동이 증가하고 있는데, 비공식경제의 공식경제로의 전환을 위해 인센티브와 강제조치를 동시에 활용해야 한다. 또한 모든 일자리 창출계획이 성공하기 위해서는 사회적 대화가 필수적이다. 또한 교육훈련에 대한 투자를 통해 노동자들이 창출되는 새로운 일자리를 차지할 준비를 함으로써 현재 진행되고 있는 광범위한 노동시장 변화를 기회로 활용할 수 있도록 해야 할 것이다. 이들 전략은 정부의 광범위한 산업정책의 일부가 되어야 한다. 즉 정부는 노동시장의 구조적 변화를 관리하고, 국내산업의 발전과 새로운 양질의 일자리 창출을 위한 인센티브, 방향 및 조정(coordination)을 위한 선제적 역할을 해야 한다.

• 이와 함께 상병급여, 실업급여, 육아휴직제도, 적극적 노동시장정책 등 일상적인 사회적 위험에 대응한 안전망의 정비가 필요하다. 일상적 사회적 위험에 대응한 제대로 갖춰진 사회안전망은 다양한 경제‧사회적 위기 시의 대비책이기도 하다.

• 이와 더불어 광범위한 미조직 비노조부문의 노동자대표제도를 강화해야 한다. 이와 함께 시장에서의 낮은 지불여력과 취약한 교섭력 및 이해대변기능에 따라 양극화극복을 위해서는 취약계층에게 더욱 공공정책 및 사회적 대화를 통한 지원이 필요하다.

김난주 한국여성정책연구원 부연구위원은 코로나19 전후 8월 기준 성별, 연령별 임금노동자의 고용 및 임금, 노동조건, 복지, 노동조합 변화에 대해 분석했다. 분석결과 주요 특징은 다음과 같다.

• 먼저 고용 변화에서는 전체 임금노동자는 11만 3천명 감소(-0.5%)했고, 남성은 3만 5천명(-0.3%), 여성은 7만 8천명(-0.9%) 감소해 여성이 남성보다 2배 많이 감소했다. 연령별로는 25-29세와 35-39세가 10만 3천명, 18만 7천명으로 10만명 이상 감소했다. 반면, 60-64세, 65세 이상 11만 1천명, 18만 5천명 전년 대비 10만 명 이상 증가했다. 60세 이상 임금노동자가 전체 노동자중에서 차지하는 비중은 2019년 13.2%에서 2020년 14.7%로 1.5%p 상승했다.

고용형태별로는 정규직 5만 8천명(-0.4%), 비정규직 5만 5천명(-0.7%) 감소해 정규직이 3천명 더 많이 감소했다. 남성은 정규직보다 비정규직이, 여성은 비정규직보다 정규직이 더 많이 감소했다. 비정규직 중 시간제 9만 6천명(3%), 일일근로 14만 8천명(19.8%)는 코로나19 이전 보다 증가했는데 연령별로 65세 이상은 시간제가 12만 1천명 증가해 전체 시간제 노동자 증가를 주도했다. 고용안정성이 있는 노동자 비중은 전년 대비 여성과 남성 모두 하락했는데 여성의 하락폭이 컸다. 2020년 8월 기준 연령별로 고용안정성 비중은 25-59세까지 80%를 상회했다. 반면, 20-24세와 60-64세는 각각 74.4%, 73%으로 80%가 안 되고 15-19세와 65세 이상은 53.5%, 47.3%으로 65세 이상이 가장 낮았다.

• 평균 노동시간은 감소 추세에서 전년 대비 40시간 미만 노동자는 증가하고 41시간 이상은 감소했다. 65세 이상은 코로나19 이전 보다 15시간 미만 노동자가 3만 7천명으로 가장 많이 증가했고 2020년 8월 기준 전체 15시간 미만 노동자 99만 2천 명 중 50만 6천명으로 51%를 차지했다. 전체 비자발적 취업자수는 코로나19 이전보다 감소하였는데 60세 이상에서는 6만 2천명이 증가했다. 60세 이상 노동자 중 비자발적 취업자 비율은 46.7%로 전체 24.6% 보다 22.1%p 높다.

• 국민연금, 건강보험, 고용보험 사회보험가입률과 근로복지 수혜율은 전반적으로 남성보다 여성이 낮고 60세 이상이 나머지 연령에 비해서 낮았다.

• 노조가 없는 사업장에 종사하는 노동자와 노동조합 가입 노동자가 코로나19 이전보다 동시에 감소했는데 여성노동자 중 노동조합 가입자수는 증가했다. 60세 이상은 노조 없는 사업장에 종사하는 노동자는 전체 60세 이상 노동자 중 85.6%를 차지하고 전년 대비 25만 8천명이 증가했다.

• 코로나19 전후 성별 연령별 임금노동자 변화를 기반으로 다음과 같이 정책과제를 제안했다. 코로나19와 같은 팬더믹에 학교와 어린이집 돌봄 공백으로 고용이 단절되지 않도록 노동시간단축권 사유 중 ‘자녀 돌봄’ 추가, 임금격차 해소를 위한 임금공시제 실시, 노동조건 격차 해소를 위한 근로기준법 5인 미만 사업장 전면 적용, 중대재해처벌법 근골격계 직업성 질환 포함 및 5인 미만 사업장 적용, 65세 이상과 주 15시간 미만 노동자까지 고용보험 의무 가입 확대, 사회서비스원 운영 가이드라인을 통한 돌봄노동자 처우 개선, 미조직 노동자를 위한 단체 협약 효력 확대 도입 등이다.

임찬영 워크인조직혁신연구소 연구위원은 코로나19 전후 8월 기준 산업별, 사업체규모별 임금노동자의 고용 및 임금, 노동조건, 복지, 노동조합 변화에 대해 분석했다. 분석결과 주요 특징은 다음과 같다.

• 이동제한, 사회적 거리두기와 같은 행정적 조치로 숙박‧음식업, 도소매업, 교육서비스업, 기타개인서비스업 등 대면 서비스업의 노동수요가 급격히 감소했고, 반면, 정부일자리 사업 분야와 코로나19 관련 수요가 있는 보건사회복지업, 공공행정업, 건설업, 사업관리지원임대업, 운수창고업, 가구내고용업 등에서는 증가했다.

고용감소가 컸던 업종들이 대체로 여성 집중업종이다 보니 2020년 고용충격은 여성에게 더 컸고, 연령별로는 20-30대 청년층 고용불안이 심화되었는데, 숙박‧음식업, 도소매업 등 대부분 업종에서 20대 후반의 감소가 컸고, 기타개인서비스업 30~40대 감소, 제조업 30대 감소한 반면 보건사회복지업에서 50대 이상의 고연령층이 증가했다.

• 사업체규모별로는 10인 미만 규모에서 정보‧통신업, 공공행정업, 보건사회복지업 등 일부 업종을 제외한 대부분의 업종에서 감소하였고, 업종전체로 고용이 증가했다 하더라도 소규모 업체에서는 감소했다.

• 종사상 지위와 관련하여 숙박‧음식업, 도소매업, 교육서비스업의 고용감소는 임시일용직이 많았고, 보건사회복지업, 공공행정업, 가구내고용업의 고용증가 역시 임시일용직이 증가해 임시일용직 중심으로 고용조정이 일어났다. 사업체규모별로는 전체 임시직의 감소의 65.1%, 일용직의 74.4%가 10인 미만 사업장에서 감소했다.

• 2020년 8월 기준, 월평균임금은 대부분 업종에서 하락했다. 특히, 운수창고업, 공공행정업, 숙박‧음식업, 수도하수업, 전문‧과학‧기술업, 보건사회복지업, 국제기구업 등에서 크게 감소했다. 이중 숙박‧음식업은 156만 6천원으로 3만 8천원(하락률 –2.4%) 하락했고, 보건사회복지업 204만 2천원으로 1만5천원(하락률 –0.7%) 하락해 낮은 임금에 2020년 임금 하락까지 겹쳤다.

한편, 예술및여가업, 가구내고용업에서도 월평균임금이 상승했는데, 예술및여가업에서 195만 2천원으로 11만 7천원(상승률 6.4%), 가구내고용업에서 101만 2천원으로 10만 1천원(상승률 11.1%) 상승했다.

• 업종별 상대임금은 더 낮아져 업종 간 임금격차가 확대되는 방향으로 작용했고, 기업규모별 임금격차도 더 커졌다. 또한 월평균임금 기준 저임금(160만원 미만) 노동자는 2020년 고용이 증가했던 업종 위주로 저임금노동자가 증가했고, 고용감소 업종에서는 저임금노동자도 감소했다. 월평균기준 고임금(360만원 이상) 노동자는 전기‧가스‧증기업, 기타개인서비스업, 농림어업을 제외한 모든 업종에서 감소했다. 그중 제조업에서 가장 크게 줄었다.

• 사업체규모별 임금수준별(저임금, 중간임금, 고임금) 분포를 보면, 1-4인 규모에서 저임금노동자는 46.5%, 고임금노동자는 5.0%인데 비해 300인 이상 규모의 저임금노동자는 3.9%, 고임금노동자는 53.0% 수준으로 규모별 임금격차가 컸다.

• 비자발적 취업자는 보건사회복지업, 공공행정업, 국제기구업, 가구내고용업에서 증가하였다. 이중 공공행정업의 비자발적 취업자는 23만 명(20.3%)으로 3만 명(증가율 +15.0%)증가했고, 보건사회복지업의 비자발적 취업자는 58만 9천명(25.3%)으로 3만 8천명(증가율 +6.9%p) 증가했다.

• 이에 기초해 주요 정책과제를 다음과 같이 제시하고 있다.

• 고용유지지원정책의 지속과 강화가 필요하다. 고용유지지원금이 종료되면 관련 노동자의 고용불안이 심각할 수 있는 상황이고, 특고업종 중소기업에서는 고용유지지원금 지원수준 및 1일 한도 상향과 휴업·휴직 중인 인력을 활용할 수 있도록 하는 추가적 조치가 필요하다. 이들 업종의 지원기간을 연장하고, 더불어 다양한 교육훈련 프로그램으로 고용유지 지원과 동시에 새로운 일자리로 이동을 매개하는 것이 요구된다. 고용유지 지원정책의 효과를 높이기 위해 특별고용지원업종을 중심으로 지원금 상한액을 높여 사업주 부담분을 없애고 적용대상을 넓이는 것이 필요하다.

• 고용보험 적용 범위와 실질 가입률을 개선하더라도, 당장 고용보험 미가입 사업장이 급격히 줄어들기는 어렵다는 점을 감안하면, 위기시 고용보험 미가입 사업장에도 적용될 수 있는 별도의 고용유지대책 필요하다.

• 2020년 고용감소는 대부분 10인 미만 규모에서 이루어졌고, 위기 시에 중소기업의 고용유지는 상대적으로 더 어렵다. 중소기업 고용유지를 위한 획기적인 방안이 마련되어야 한다. 미국의 예; 미국의 중소기업 지원프로그램으로 보조금 성격이 가미된 PPP(Paycheck Protection Program) 대출 프로그램과 고용유지에 따른 세금 공제(Employment Retention Credit, ERC) 제도를 운용해 중소기업 사용자는 두 지원 제도 중 하나를 사용할 수 있도록 했다.

• 또한 무급휴직에 대해서는 무급휴직 신속지원 제도를 도입하여 추가 90일은 월 50만원(총 150만원) 정액 지원하도록 하여 특고업종은 무급휴직 즉시, 일반 업종은 유급 고용유지조치 1개월 후 무급휴직을 실시하게 되면 지원이 이루어지도록 했는데, 무급휴직 신속지원프로그램의 지원금 월50만원은 실업급여 하한 액보다 낮아 고용유인책으로 실효성이 낮고, 또한 사업주가 의무적인 사전 유급휴업조치를 피할 수 있어 악용 가능성이 있어 보여 개선이 필요하다.

• 지난해 정부의 일자리 사업은 청년층과 취약계층을 대상으로 공공부문 일자리 창출이었다. 민간부문의 청년 디지털 일자리와 청년 일경험 지원 일자리 사업을 통해 정규직 일자리로 이어질 수 있도록 연계 지원한다는 계획을 세웠지만 민간부문 일자리 창출은 원만하게 이루어지지 못했고, 정부의 직접 일자리 지원을 받아 민간기업 취업에 성공한 경우는 10명 중 4명에 그쳤다.

정부가 만든 일자리 가운데 최소 9만 8천개가 시간당 임금이 최저임금(8,720원) 이하이고, 근로기간도 최대 6개월로 너무 짧아 청년들이 선호할 만한 일자리가 별로 없었던 것으로 나타났고, 그나마 규제자유특구 지정으로 신규 일자리가 만들어지고 있지만 신산업 분야와의 미스매칭은 여전했다.

• 한편, 공공일자리는 공공부문을 중심으로 한 임시직을 양산하는 결과를 가져왔다. 2020년 8월 기준 경활 부가조사 자료에 의하면 공공행정업의 임시직 비중은 32.6%로 전년동월대비 3.2%p 증가했고, 저임금노동자는 월평균임금기준으로 31만 7천명(27.9%)으로 전년동월대비 4만명(2.2%p) 증가했다. 위기대응 조치였지만 일자리 창출에 대한 중장기적 전략이 필요하다. 디지털 비대면 사회로의 급속한 변화에 따른 인력수요를 예상하고, 성장산업과 쇠퇴산업 간의 인력 대체와 보완관계를 고려하고, 양극화를 해소하기 위한 충분한 보상 정책이 담겨있어야 한다.

이날 토론회는 이문호 워크인조직혁신연구소 소장이 좌장을 맡았으며, 권혜자 한국고용정보원 연구위원과 이주희 이화여자대학교 교수가 토론자로 참석했다.

2021년 10월 6일

한국노동조합총연맹